지역아동센터에서의 빈곤아동 배제 현상 분석 : 이용률 감소와 관련하여

*학문의 초입 단계여서 인용 또는 서술에 있어 실수가 있을 수 있습니다. 양해 부탁드립니다.

PDF 파일로 보실 분은 바로 밑 파일을 눌러주세요 :)

지역아동센터에서의 빈곤아동 배제 현상 분석 - 이용률 감소와 관련하여.pdf

한국교원대학교 2015학년도 2학기 교육사회전공 <교육과 불평등> 기말과제

 

 

 

 

지역아동센터에서의 빈곤아동 배제 현상 분석

: 이용률 감소와 관련하여

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20156521 교육사회전공 지항수

 

2015. 12. 18. 제출

목 차

 

Ⅰ. 서론 1

 

Ⅱ. 이론적 배경 2

A. 지역아동센터 제도화 과정 2

도시빈민층 형성과 공부방의 비제도화시기(1960-1996년) 2

신도시빈민층 형성과 제도화 형성기(1997-2003년) 2

제도화 이후(1997-2003년) 3

B. 아동학대와 방임 3

C. 지역아동센터와 교육평등 4

 

Ⅲ. 지역아동센터 이용아동현황 분석 4

 

Ⅳ. 빈곤아동의 지역아동센터 이용률 감소 원인 분석 7

A. 지역아동센터 운영비 지원 기준으로서의 출석 7

B. 출석기준의 변화 과정 8

C. 출석에 대한 강조는 이용아동에게 어떤 영향을 미치는가 9

D. 빈곤아동의 출석률에 영향을 미치는 사회적 조건 10

 

Ⅴ. 논의 및 결론 12

 

참고 문헌 14

 

표 목 차

 

<표 1> 지역아동센터 경제상황별 이용아동현황 5

<표 2> 경제상황별 아동가구형태 현황 11

 

그 림 목 차

 

[그림 1] 연도별 경제상황별 이용아동현황 6

[그림 2] 경제상황별 이용아동 비율 변화 7

[그림 3] 경제상황별 가구형태 비율 11

Ⅰ. 서론

 

인류의 역사에서 돌봄과 양육은 주로 여성이 담당해왔다. 그러나 지난 수십 년 사이 산업구조와 사회문화의 변화로 인해 가정의 구성이 대가족 형태에서 핵가족 형태로 바뀌었고, 노동시장에 참여하는 여성의 수가 늘어남에 따라 더 이상 돌봄은 가정 안에서 충분히 이뤄지기가 어렵게 되었다. 이에 따라 돌봄의 위기 혹은 부재는 우리 사회의 지속가능성을 위협했으며, 사회적 재생산이 가능하기 위해 국가 차원의 돌봄을 제도화해야 한다는 요구가 제기되어 왔다(이숙진, 2011). 이런 흐름에서 영유아보육지원, 누리교육과정, 방과후 돌봄 등 사회적 돌봄을 마련하는 정책이 하나둘 시행되기 시작한다. 우리나라 방과후 돌봄 기관은 보건복지부, 교육부, 여성가족부라는 3개 부처 담당 하에 지역아동센터, 방과후 학교(초등돌봄교실), 청소년방과후아카데미 등 세 가지 형태로 운영되고 있다(서혜전; 노성향, 2013). 이 중에서 지역아동센터는 방과후 돌봄이 필요한 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 보호‧교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 복지서비스 제공을 목적으로 하는 시설로, 2004년에 제도화되어 지금까지 운영되고 있다(보건복지부, 2015b).

1960년대에 민간 차원에서 빈곤아동을 돌보기 위해 시작한 공부방이 지역아동센터로 제도화된 지 10여년이 흘렀지만 프로그램과 시설 운영이나 이용아동과 종사자의 경험 분석 등 한정된 주제의 연구가 주로 이루어졌다. 지역아동센터 이용 아동의 구성이 어떠한지, 그리고 구성 비율의 변화 양상과 그 원인에 대한 연구는 흔치 않다. 지역아동센터 이용아동의 구성 비율을 보면 2009년 처음 조사가 시작된 이후 기초생활수급가정의 이용아동 수와 비율은 꾸준히 줄어들고, 차상위계층의 아동은 2012년부터 급감하기 시작한다. 이런 현상의 원인을 파악한다면 지역아동센터가 본래 취지에 걸맞게 운영되고 있는지를 파악할 수 있고 만약 그렇지 않게 운영된다면 그에 맞는 해결책을 만드는 데 도움이 될 수 있다고 본다.

따라서 본 연구에서는 다음과 같은 연구문제를 설정하였다.

 

-빈곤아동의 지역아동센터 이용률이 줄어드는 원인은 무엇인가.

-빈곤아동이 지역아동센터 이용에 있어서 사회적 배제(social exclusion)가 일어나는가.

 

시간적 흐름에 따른 지역아동센터의 빈곤아동 구성 현황의 변화 양상을 파악하기 위해서는 문헌연구가 적합하여 그 방식을 채택하였다. 그러나 이는 수에 근거하여 판단하기에 실제로 그러한지를 파악할 수 없다는 제한점이 있다. 따라서 추가로 면접 방식의 연구가 필요했지만, 지역아동센터 이용을 중단한 아동을 면접하지 못해 그 대안으로 한국청소년정책연구원이 2012년에 수집한 취약계층아동 대상 면접 자료를 활용하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

 

A. 지역아동센터 제도화 과정

 

현재 지역아동센터는 제도에 의해 지원받고 운영되는 기관이다. 그러나 그 시작은 빈곤아동에 대한 복지가 부족한 현실을 인식한 시민들이 자발적으로 진행한 공부방이라는 운동이다. 따라서 본론에 들어가기에 앞서 지역아동센터의 역사를 살펴봄으로써 지역아동센터의 상황에 대한 이해를 높이려 한다. 이하의 시기적 분류와 설명은 김치영․김선미(2014)를 따랐다.

 

1. 도시빈민층 형성과 공부방의 비제도화시기(1960-1996년)

1960년대, 경제성장 위주의 정책이 본격적으로 시행되며 영세농민들이 도시로 몰려들며 도시빈민이라는 특수계층을 형성하였다. 이들은 일자리를 구하는 문제뿐만 아니라 주거문제, 교육문제 등에 노출되었다. 저소득층 부모들은 생계를 이어나가기 위해 맞벌이를 할 수밖에 없었고, 방치되거나 방임되는 아동들이 82만명에 이르렀다. 이들은 부모나 가족의 돌봄을 받지 못하고 교육기회도 제대로 누리지 못하면서 빈곤이 재생산되었다. 이런 상황이 문제라고 인식한 시민에 의해 빈곤아동의 복지를 향상시키기 위한 노력의 일환으로 공부방 운동이 시작되었다. 이 운동은 민간이 자발적으로 시도하고 어느 정도의 성과를 냈다는 데 의의가 있다. 그러나 이 시기에는 제도화를 위한 노력이 부족하여 널리 퍼질 수 없었다는 한계를 지니고 있다.

 

2. 신도시빈민층 형성과 제도화 형성기(1997-2003년)

한강의 기적이라는 평가까지 받을 만큼 경제가 급격하게 성장함에 따라 더 이상 빈곤은 절대적인 문제가 아니라 상대적인 문제로 변했다. 상황 변화에 따라 공부방 운동의 흐름도 점차 달라지는 양상을 보였다. 1997년 말, IMF라 불리는 외환위기가 닥치며 갑작스런 회사의 부도와 구조조정에 의해 실업자가 대량으로 만들어지며 새로운 빈민층이 형성되었다. 모두가 굶주림에 벗어날 수 있다는 희망이 가득했던 시절은 사라지고 생존에 대한 불안이 우리 사회를 덮쳤다. 이 와중에 18만명의 결식아동의 존재는 시민에게 시대의 아픔으로 다가왔다. 그런 아동을 돌보는 기관으로서 공부방이 조명을 받으면서 민간자원이 지원되었다. 공부방은 단순히 결식으로 대표되는 빈곤문제뿐만 아니라 교육, 문화, 복지서비스를 통합적으로 제공하는 지역사회 복지의 중심으로 변하기 시작했다. 공부방 연대 모임의 꾸준한 제도화를 위한 노력과 사회적으로 늘어난 복지요구가 결합되어 결국 2004년 1월 19일, 지역아동센터 지원을 위한 정책이 마련되었다.

 

3. 제도화 이후(1997-2003년)

제도 안으로 들어온 지역아동센터에 예산이 지원되기 시작했다. 초기에 지역아동센터의 실정을 무시한 등록 과정과 기준에 정부와 지역아동센터 간에 갈등이 불거졌다. 두 주체 간의 협의를 통해 기준을 충족시키기 위한 유예 기간이 설정되었다. 이후 기존의 지역아동센터 중 대다수가 기준을 통과했고 신규 지역아동센터의 경우도 마찬가지로 일정 기준을 충족시키기만 하면 지원금을 받을 수 있었다. 그러나 2009년, 수치로 정량화하는 평가도구에 의한 평가가 실시되며 다시 갈등이 첨예해졌다. 다음해에도 평가 기준이 그리 변하지 않자 지역아동센터 측은 평가에 불응하겠다는 입장을 취했다. 이후에 정부는 정치적 부담이, 지역아동센터는 실질적 운영의 문제 때문에 조정의 과정을 거치며 합의에 이르렀으나 여전히 갈등의 불씨는 남아있다.

 

B. 아동학대와 방임

 

우리나라에서 아동학대 문제가 심각한 사회문제로 인식되기 시작한 것은 그리 오래 되지 않았다. 이는 아동학대가 이전에는 존재하지 않아서가 아니라, 이전에는 사회문제로 인식되지 못했던 아동학대 현상이 최근에 이르러서야 비로소 사회문제에 포함되어 사회적 개입의 필요성을 인정하게 되었다는 것이다.

최근의 아동학대 발생요인에 대한 연구에서는 여러 외적 환경요인들 가운데 빈곤이 아동학대와 방임에 영향을 미치는 가장 중요한 요인으로 인식되고 있다. 이혼을 하여 한부모가정인 경우에도 아동학대가 일어나는 경향이 높아졌다. 또한, 아동학대는 단지 가족의 사회경제적 요인뿐만 아니라 지역사회의 사회경제적, 인구학적, 주거특성과 밀접하게 관련되어 있는 것으로 나타났다. 기초생활보장 수급율이 높은 지역일수록, 일인당 재산세 및 종토세 부과액이 낮은 지역일수록, 이혼율이 높은 지역일수록 아동학대가 발생할 확률이 상대적으로 높은 것으로 나타났다(이봉주․김세원, 2005). 특히 농촌 빈곤가정의 경우 부모의 방임 또는 양육권 남용, 무지로 인해 양육자원을 미소지한 경우가 많아 빈곤아동이 아동학대에 노출되는 경향이 더욱 높다(박성희, 2012).

흔히 아동학대라고 하면 가정폭력을 떠올리기 쉽지만 학대의 유형은 다양하다. 신체적․정서적 폭력으로 종합될 수 있는 여러 유형뿐만이 아니라 방임 역시 아동학대에 포함된다. 아동방임은 다른 유형보다도 높은 비율로 발생하지만 그 심각성에 대한 사회적 인식은 낮은 상태다. 아동방임을 아동학대라고 인식하지 못하거나 인식한다고 해도 사회 차원의 개입이 어려운 상황이다. 그 이유 중 하나는 심각한 방임 사례를 제외하고는 방임을 입증하기가 어렵기 때문이다(김선숙․유민상, 2013). 더욱이 여전히 사회적으로 아동학대와 방임에 대한 문제 인식이 낮아 신고를 꺼려하는 것도 하나의 요인이다.

이은주(2008)는 지역아동센터를 이용하고 있는 아동들의 아동방임 현황과 이를 예측할 수 있는 요인을 발견할 수 있는 실태조사를 통해서, 지역아동센터가 방임된 아동을 위한 다양한 프로그램을 지원하는 등 지역사회 내 아동방임 예방 정책과 프로그램을 활성화 시켜야 할 필요가 있다고 주장한다.

 

C. 지역아동센터와 교육평등

 

교육이 사회경제적 불평등을 줄이는 데 기여한다는 주장과 학교가 중심이 된 교육이 오히려 불평등을 재생산한다는 입장의 대립은 오늘날에도 유효하다. 전자의 입장을 취하는 경우, 교육에서 기회의 평등이 보장된다면 능력과 노력에 따라 사회경제적 지위가 재분배된다고 가정한다. 반면, 그렇지 않다고 주장하는 경우에는 취학과 선발 등의 과정에서 평등하게 기회가 주어진다고 하더라도 부모의 사회경제적 지위에 따라 그 자식이 받는 교육의 질과 교육 결과에서 격차가 발생한다고 반박한다.

교육에서 평등을 실현할 수 있을까. 어려운 문제다. 현재의 교육 시스템은 지역이나 학교의 형태에 따라 재정 지원이 달라지기 때문에 교육적 불평등을 심화시키는 경향이 있다. 그렇다고 무작정 교육에서의 평등을 강조하다보면 가족 가치(Family Values), 교육의 수월성(Educational Excellence), 최소수혜자에 대한 혜택(Benefiting the Least Advantaged)라는 세 가지 가치와 충돌이 일어난다. 교육의 수월성은 평등에 비해 중요성이 덜하다고 하더라도 다른 두 가치는 그렇다고 말하기는 어렵다(Harry Brighouse, 2010).

교육 평등이 실현 가능한지 여부를 차치하더라도 실제로 가정의 사회경제적수준이 낮은 아이들은 가정환경 혹은 부모의 재정적 지원에 있어서 상대적으로 빈약할 수밖에 없다. 이러한 배경의 차이는 부유한 가정의 아이들과의 경쟁과정에서 뒤처지는 결과로 이어질 가능성이 높다. 낮은 사회경제적 배경을 가진 학생은 좋은 능력을 지니고 노력을 해서 “공부 잘하는 학교”를 가더라도 그곳에서 불이익을 경험하며 학습격차가 벌어지는 경향을 보인다(박수억, 2011). 사회경제적 배경이 교육결과에 미치는 영향을 줄이는 방안 중 하나는 교육 기간을 확장하고 빈곤아동이 과외활동과 같은 경험을 할 수 있도록 사회적 지원을 늘리는 것이다. 따라서 지역아동센터에서 운영하는 돌봄과 학습활동은 교육격차를 줄이는 데 도움이 된다.

 

Ⅲ. 지역아동센터 이용아동현황 분석

 

2014년 12월말 기준으로 신고 ‧ 운영 중인 지역아동센터는 총 4,059개소이고, 총 이용아동 수는 108,936명이다. 2004년 법제화된 이후 2011년까지 매년 큰 폭으로 양적 성장을 하였으며 그 이후로는 큰 변화 없이 현상 유지를 하고 있다(지역아동센터중앙지원단, 2015). 양적 팽창은 더 이상 이루어지지 않고 있지만, 그 이면을 들여다보면 질적 변화가 빠르게 진행 중이다. 종사자 처우 개선과 프로그램의 변화 등 다양한 면에서 변화가 있지만 그 중에서도 이용아동의 구성 비율 변화 속도가 뚜렷하다.

특별관리아동(장애, 다문화가정, 새터민) 중에서도 다문화가정의 아동 수가 조사가 시작된 2008년 이후 매년 천 명 이상 꾸준히 늘어나 2014년 말 기준으로 만 명이 초과되었다는 사실이나, 양부모 모두 경제활동을 하는 경우의 비율이 매년 2~3%씩 상승하여 2014년 말 기준으로 40%가 넘었다는 사실은 인상적이다(지역아동센터중앙지원단, 2012, 2013, 2014, 2015). 그러나 본 연구에서는 그러한 조건보다는 경제적으로 취약한 배경을 지닌 아동—기초생활수급권자와 차상위계층의 아동으로, 이하 빈곤아동이라 칭함—비율의 변화에 초점을 맞추려고 한다.

지역아동센터는 18세 미만 아동을 대상으로 하는데 보호가 필요한 아동에 대한 우선권을 확보하기 위해 지역아동센터 신고정원의 60% 이상 우선보호아동 비율을 유지해야 한다. 이는 지역아동센터의 설립 목적—방과후 돌봄이 필요한 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 보호･교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 복지서비스 제공—을 달성하기 위해 설정한 최소한의 제한 조건이라고 볼 수 있다(보건복지부, 2015b).

<표 1>을 살펴보면 2014년 말 기준으로 지역아동센터를 이용하는 기초생활수급권자 아동은 20,043명(전체이용아동 대비 18.4%)이고, 차상위계층의 아동은 25,566명(전체이용아동 대비 23.5%)이다. 이는 전체이용아동의 약 42%의 비율이기 때문에 적은 수라고 보기는 어렵다.

구분	2009년		2010년		2011년		2012년		2013년		2014년
	아동 수	센터당 평균 아동 수	아동 수	센터당 평균 아동 수	아동 수	센터당 평균 아동 수	아동 수	센터당 평균 아동 수	아동 수	센터당 평균 아동 수	아동 수	센터당 평균 아동 수
전체	97,926 (100.0)	28.2	100,233 (100.0)	27.2	104,982 (100.0)	26.3	108,357 (100.0)	26.8	109,066 (100.0)	26.9	108,936 (100.0)	26.8
수급권 아동	27,191 (27.8)	7.8	26,657 (26.6)	7.2	26,237 (25.0)	6.6	24,684 (22.8)	6.7	22,058 (20.2)	5.4	20,043 (18.4)	4.9
차상위 아동*	31,792 (32.5)	9.2	37,801 (37.7)	10.2	40,147 (38.2)	10.1	34,627 (31.9)	9.6	29,824 (27.4)	7.3	25,566 (23.5)	6.3
기타승인 아동**	17,526 (17.9)	5.0	21,942 (21.9)	6.0	24,004 (22.9)	6.0	35,301 (32.6)	10.7	42,887 (39.3)	10.6	48,327 (44.3)	11.0
일반 아동	21,417 (21.8)	6.2	13,833 (13.8)	3.8	14,594 (13.9)	3.7	13,745 (12.7)	5.4	14,297 (13.1)	3.5	15,000 (13.8)	3.7

*차상위아동 : 차상위아동이란 국민기초생활수급권자가 아닌 가구로서 소득인정액이 최저생계비 120% 이하인 가구의 아동을 말함.

**기타승인아동 : 기타승인아동이란 국민기초생활수급권 아동과 차상위 인정범위 안에 포함되지 않은 아동으로, 전국 평균소득기구 70% 이하(가구내 건보료 확인) 가구 중 시‧군‧구청장 승인아동을 말함.

출처: 지역아동센터지원단(2015:x)

 

그러나 [그림 1]을 보면 해석은 달라진다. 기초생활수급권자 아동의 경우 조사가 시작된 2009년 이래로 매년 500명 정도씩 감소하다가 2013년부터는 큰 폭으로 줄어들고 있다. 한편, 차상위계층 아동의 경우는 2011년까지는 증가하다가 그 이후 급격하게 줄어들고 있음을 확인할 수 있다.

 

 

이런 이용아동 구성 비율의 변화는 다음 장의 [그림 2]처럼 비율로 나타내면 더욱 명확하게 드러난다. 2009년 당시 전체이용아동 대비 빈곤아동의 비율은 60.3%이고 이듬해에는 64.3%까지 늘어난다. 그러나 이후 꾸준히 감소하여 2014년 말 기준으로는 41.9%까지 줄어든다. 2010년에 비해 20% 이상 줄어든 것이다. 빈곤아동이 가장 많이 이용했던 2011년에는 66,384명이나 지역아동센터를 다녔지만 2014년엔 20,775명이 줄어든 45,609명이 되었다. 3년 만에 1/3의 빈곤아동이 지역아동센터에서 사라진 셈이다. 이는 어떤 이유로 인해 빈곤아동이 지역아동센터 이용을 중단했음을 뜻한다. 또한 감소 추세가 계속되는 것을 보면 그들의 이용률에 영향을 주는 어떤 일정 요인이 작용함을 유추할 수 있다.

 

 

Ⅳ. 빈곤아동의 지역아동센터 이용률 감소 원인 분석

 

A. 지역아동센터 운영비 지원 기준으로서의 출석

 

제도화 후에도 지역아동센터 운영 과정에서 재정 문제는 언제나 핵심 화두다. 지역아동센터로 등록이 되면 중앙정부와 지방자치단체가 절반씩 기본 운영비를 지원한다. 이는 지역아동센터의 예산 중 절반 정도를 차지하며 인건비와 운영관리비, 시설비, 프로그램비 등으로 쓰인다.

2009년부터는 정부 차원에서 본격적으로 정략적인 평가도구 기준에 맞춰 평가를 시작했다. 평가 결과에 따라 우수 지역아동센터는 인센티브(시상 등)를 부여하고 운영미흡시설에 있어서는 페널티(경고 및 지원중단 등) 부여한다는 항목을 달았다. 또한 각 지역아동센터별 이용아동 수, 종사자 수, 시설규모, 프로그램 내용 등에 따라서 지역아동센터 운영비용이 다르다는 이유로 운영비 지원액을 차등 지급하기 시작했다. 이상의 설명은 이전에도 있었으나 그 기준이 강화된다(보건복지부, 2009b). 차등지원을 위해서는 객관적인 기준이 필요한데 가장 명확히 파악할 수 있는 조건이 이용아동 수와 종사자 수다. 급식비 지원금 역시 아동수가 중요한 기준이 된다. 따라서 이때부터 이용아동의 출석이 중시된다. 현재는 19명 이하 시설의 이용아동이 10인 미만인 경우, 정원을 미충족하는 연속 3개월 익월부터 운영비 지원을 중단한다. 정원 변경에 따른 예산 감축은 즉각 반영되나 확대변경된 경우 지자체 예산을 고려하여 추가지원 여부를 결정한다(보건복지부, 2015b).

 

B. 출석기준의 변화 과정

 

매년 보건복지부에서 공지하는 지역아동센터 관련 지침을 살펴보면 2008년까지는 이용아동의 출석 여부를 꼼꼼하게 따지지 않는다(보건복지부, 2008). 오히려 ‘지역아동센터는 이용시설이고 아동의 자유로운 이용을 유도하기 위해 아동 수를 엄격히 규제하기는 곤란한 특성이 있으므로 아동안전과 아동이용을 탄력적으로 운영하는 것이 바람직’하다고 한다. 이런 인식은 다음해 2월에 발표된 지침까지도 유지된다(보건복지부, 2009a). 그러나 2009년 6월, 보건복지부는 ‘지역아동센터 관련 변경 지침’을 발표하며 운영비와 관련된 항목을 적색으로 강조한다(보건복지부, 2009b). 그 내용은 다음과 같다.

 

▪ 운영비는 “이용아동수* 및 상근종사자”를 기준으로 지급하되, 이용아동수에 따른 상근 종사자 배치기준 미충족시에는 실제 상근 종사자를 기준으로 지급

*이용아동수 : 지역아동센터 등록 아동 중 지급월 직전 3개월간 1일 평균 이용아동수

▪ 신고정원이 이용아동 보다 적은 경우에는 신고정원(시설기준 포함) 변경 후 지급

예) “신고정원은 30인 미만이지만 이용아동이 30인 이상 이고 상근종사자가 3인”인 경우 신고정원 변경 후 지급

 

이런 기준에 따라 낮은 등급과 높은 등급이 받는 지원금을 약 두 배 정도 차이가 나게 된다. 이후 지역아동센터 측에서 반발이 일어났지만 보건복지부는 다음해에 기준을 더욱 강화한다. 이전해의 기준에 더하여 이용아동이 복지 혜택을 중복하여 받는 경우를 제외하기 위한 항목을 추가 신설한다(보건복지부, 2010).

 

▪ 이용아동이란 지역사회내 보호를 필요로 하는 만 18세 미만의 아동으로 지역아동센터에 등록하고, 월 운영일수의 70% 이상 이용한 아동으로서, 타 시설이나 프로그램(타 지역아동센터, 방과후 아카데미, 보육시설, 청소년 공부방 등)을 중복하여 이용하지 않는 아동을 말함.

▪ 다만, 학교행사, 본인 질병과 사고, 직계존속이나 친인척의 상례 및 혼례, 기타 지자체장이 인정하는 경우로 인한 공결은 이용률 산정시 제외(가정 통신문, 행사 안내문, 청첩 등 첨부)

 

또한 출석에 대한 신뢰도를 높이기 위한 장치로서 출석부를 도입하고 아동 본인의 자필로 기재하도록 한다. 인천에서는 ‘출석카드’를 만들겠다고 해서 갈등이 빚어지는 사태가 발생하기도 했다. 당해 평가 사업 실시를 앞두고 중앙정부와 지역아동센터 간의 갈등이 첨예해진다. 결국 지역아동센터 측의 입장이 상당 부분 적용된 평가 기준이 세워졌지만 출석에 관한 부분은 크게 달라지지 않는다.

위와 같이 보건복지부는 출석에 대한 기준을 2009년 이후로 꾸준히 강화하다가 2013년부터 조금씩 완화한다. 이전까지 1일 평균 이용아동 수를 조사하다가 이때부터 기준을 월평균 이용아동 수로 변경한다. 또한 보육시설 이용아동의 경우 농어촌 등 지역적 특성 등을 고려하여 지자체에서 지역아동센터 이용 아동으로 산정이 가능하다는 항목을 신설한다(보건복지부, 2013). 2014년에는 부처간 방과후돌봄 연계를 위해 시간대를 달리하여 다른 돌봄기관(초등학교돌봄교실, 청소년아카데미 등)을 이용하는 아동은 중복 허용이 가능하게 되어 그동안 심화된 복지기관 간의 경쟁이 완화될 여지를 마련한다(보건복지부, 2014). 올해 들어 대체출석(지역아동센터 연계를 통해 드림스타트, 상담소 등 타 기관을 이용한 아동 수)이 가능하게 되어 출석의 융통성은 더욱 높아졌다(보건복지부 2015b).

 

C. 출석에 대한 강조는 이용아동에게 어떤 영향을 미치는가

 

앞에서 살펴본 것과 같이 기본운영비가 이용아동 수에 따라 차등 지급되기 때문에 지역아동센터 종사자는 아동의 출석에 민감하게 반응하기 시작했다. 어느 순간부터 아동의 출석을 관리하게 되는데 이에 아동은 스트레스를 받는다. 보건복지부에서 실시한 취약계층 아동‧청소년 종단조사에는 지역아동센터 이용을 중단한 아동의 면접 내용이 수록되어 있다(보건복지부, 2012b).

 

면접원: 그냥 중간. 오케이. 알았어. 그러면은 혹시 힘들었던 기억은 좀 뭐가 있었을까?

아 동: 상담.

면접원: 상담, 그거 말곤 없어? 상담?

아 동: 네.

면접원: 상담이 왜 이케 힘들었어?

아 동: 그러니까 선생님들이 화내시거나 그러시니까.

면접원: 아, 안 나가서 상담을 하면 좀 이렇게 화를 내셔?

아 동: 네, 왜 안 왔냐고 계속 계속 물으시니까. 그것도 하나로 끝나면 되는데, 그걸 또 해서 이렇게 해서, 이렇게 하니까.(중략)

면접원: 그러면 혹시 엄마랑 선생님이랑 통화나 연락을 하기도 하셨어?

아 동: ... 제가 빠질 때는 이유가 있잖아요. 그래서 엄마가 선생님한테 빠진다고 미리 연락도 드리고 했는데 상담 받을 때, 이제 끝날, 이제 짜를 때, 마지막 상담이 있었는데, 혼나면서 선생님이 이러시는 거예요. 엄마가 계속 전화는 하는데, 이렇게 빠지면 안 된다고 이렇게 얘기를 하시면서 말하시고 화를 내시는 거예요. 그 다음부턴 아예 전화도 안하고(센터 결석으로 스트레스 받음, 충남, 여자, 기타승인아동).

 

취약계층 아동‧청소년 종단조사를 분석하여 지역아동센터를 이용하던 아동이 중단하는 이유를 살펴본 연구에 의하면 아동이 중단과 관련하여 공통적으로 언급하는 점은 ‘출결’과 관련하여 지역아동센터 측으로부터 받는 부담감이라고 한다. 지역아동센터에 다니고 싶어도 학교의 ‘방과후 교육’도 해야 하고 ‘교육복지’도 해야 하는데 지역아동센터에서 출결에 대한 압박감을 주기 때문에 결국 지역아동센터를 중단하게 되었고 그것이 일정부분 상처가 되었다는 것이다(정선욱․김진숙, 2014).

 

D. 빈곤아동의 출석률에 영향을 미치는 사회적 조건

 

다음 장에 제시한 <표 2>와 [그림 3]은 지역아동센터중앙지원단에서 발표한 2014년 12월 말 지역아동센터 이용아동현황을 재구성한 자료이다(지역아동센터중앙지원단, 2015). <표 2>는 경제상황별로 아동가구형태의 구성이 어떤지를 살펴보기 쉽게 정리하였다. 그러나 아동수와 총 이용아동대비 비율이 동시에 적혀 있어 경제상황에 따른 아동가구형태의 비율을 서로 비교하기는 어렵다. 이를 돕고자 [그림 3]은 경제상황별로 아동가구형태의 비율을 시각화하여 한 눈에 들어오게 하였다.

지역아동센터를 다니는 아이들 중 양부모 가정에서 자라는 비율은 빈곤아동이 일반아동과 기타승인아동에 비해 현저히 낮다. 빈곤아동 수가 총 이용아동수의 42% 밖에 되지 않음에도 양부모 가정 이외 형태 중 2/3이 빈곤아동이다. 이는 빈곤아동에게 사회적 돌봄이 필요함을 뜻한다.

양부모가정 이외의 환경에서 자라는 아동들은 양부모가정에서 자라는 아동들보다 방임을 경험하는 비율이 높다. 또한 저소득가정의 아동들이 아동방임을 더 많이 경험하였다(이은주, 2008). 이는 지역아동센터에 다니는 빈곤아동의 경우 방임 상태에 놓일 가능성이 높음을 시사한다. 방임 상태의 놓인 아동은 지역아동센터를 결석하더라도 가정에서 꾸준히 이용하기를 권하지 않을 수 있다. 그렇게 되면 빈곤아동이 지역아동센터와 갈등이 생겨 몇 차례 결석할 때 이용 중단과 연결되기가 쉽다.

 

 

가구형태 경제상황	전체	양부모 가정	모자가정	부자가정	조손가정	소년소녀 가장	기타(친척및시설)
전체	108,936 (100)	72,668 (66.7)	17,592 (16.1)	12,652 (11.6)	4,460 (4.1)	404 (0.4)	1,160 (1.1)
기초생활 수급권	20,043 (18.4)	7,244 (6.6)	6,682 (6.1)	2,868 (2.6)	2,039 (1.9)	370 (0.3)	840 (0.8)
차상위 계층	25,566 (23.5)	14,118 (13)	6,293 (5.8)	4,128 (3.8)	945 (0.9)	15 (0)	67 (0.1)
기타승인 아동	48,327 (44.4)	38,028 (34.9)	4,069 (3.7)	4,710 (4.3)	1,279 (1.2)	19 (0)	222 (0.2)
일반아동	15,000 (13.8)	13,278 (12.2)	548 (0.5)	946 (0.9)	197 (0.2)	0 (0)	31 (0)

 

 

한편, 2010년을 전후하여 지역아동센터 이외에도 빈곤아동이 방과후에 이용할 수 있는 학습․복지 프로그램이 여럿 신설되었다. 이는 빈곤아동의 복지가 확대되었다는 측면에서 환영할 만한 일이나 어느 시기부터 프로그램 사이에서 빈곤아동 유치 경쟁이 벌어졌다. 각 프로그램마다 정부에서 공시한 지원금 지급 기준 이상으로 정원을 채우기 위해 아동을 확보하기 위한 시도가 있었는데, 특히 복지혜택을 지원받는 빈곤아동의 확보가 경쟁적으로 이루어졌다. 이는 빈곤아동에게 더욱 시간과 노력을 들이라는 압박으로 다가왔다. 이 시기에 지역아동센터 출석 인정에 대한 지침 변경이 겹치면서 일주일에 두 번만 빠지더라도 정원수에 포함되지 않게 되어 지역아동센터는 출석률이 낮은 아동을 받을 수 없게 되었다. 따라서 빈곤아동은 지역아동센터에 우선순위를 두지 않는 한 이전보다 더욱 이용하기 어렵게 되었다. 그러나 지역아동센터와 방과후아카데미, 아동양육시설 중 이용시설 만족도는 지역아동센터가 가장 낮은 상황이다(보건복지부, 2012b). 그렇다면 빈곤아동들이 지역아동센터를 이용할 이유가 더욱 없게 된다. 그러나 지역아동센터는 각종 프로그램 운영을 제외하더라도 식사 제공 및 빈곤아동에 대한 사회적 지지를 하는 역할을 맡기 때문에 빈곤아동이 지역아동센터를 벗어나 충분한 돌봄을 받고 있는지는 의문이다.

이런 문제로 인해 2014년부터 출석 기준이 완화되었으나 이미 빈곤아동의 이용 비율은 매우 낮아진 상태다. 한 번 이용을 그만둔 아동의 경우 지역아동센터에 대한 좋지 않은 인식이 생겨 다시 이용을 하지 않을 가능성이 높다. 또한 지역아동센터 종사자들이 지침의 세부사항 중 무엇이 변경되었는지를 매년 꼼꼼히 확인한지는 않을 테니 출석 기준에 대한 인식의 변화도 느릴 것이다. 현재 도시에 소재한 지역아동센터가 약 70%인데 이 지역은 이용을 원하는 아동이 대기상태에 있는 경우도 많아 빈곤아동이 빠져나간 자리를 금세 차지한 것으로 보인다. 이들 역시 지역아동센터 이용 기준을 만족하기 때문에 형편이 더욱 어려운 빈곤아동을 위해서 지역아동센터를 나가달라고 할 수도 없는 노릇이다.

결국 정부 차원에서 정량적 평가도구에 따라 평가를 실시하며 출석률이 강조하게 된 후부터, 의도한 바는 아니더라도 지역아동센터 입장에서는 출석 관리가 비교적 쉬운 아동을 관리하게 되는 상황이 구성된 것이다. 지역아동센터가 설립된 목적에 맞지 않게 경제적으로 가장 어려운 아동들이 지역아동센터를 이용하는 데 배제되고 있는 것이다.

 

Ⅴ. 논의 및 결론

 

공부방이란 이름으로 활동할 때부터 지금까지 지역아동센터는 지역사회에서 아동의 복지를 증진시키는 데 큰 기여를 하였다. 2004년 제도화 이후 기관과 이용아동 수가 급격하게 팽창하고 지원금이 늘어났지만 빈곤아동의 이용률은 해가 갈수록 줄어드는 추세다. 국민기초생활수급권자인 경우 조사 첫 해부터 매년 줄어들었고, 차상위계층는 2012년부터 큰 폭으로 감소하였다. 그들이 빠진 자리엔 그들보다는 경제적 상황이 비교적 나은 아동이 들어가게 되었다.

본 연구에서는 빈곤아동의 지역아동센터 이용률 감소 원인을 출석 기준의 강화로 보고 그에 대한 분석을 시도하였다. 2009년에 수치로 측정할 수 있는 평가기준이 만들어진 후, 이용아동 수는 운영비 책정 기준의 중심축이 되었다. 이에 따라 운영비가 차등 지급이 되기 때문에 지역아동센터를 관리하는 입장에서는 아동의 출석에 민감해질 수밖에 없었다. 그러나 2009년 이후로 출석기준은 점점 강화되어 2012년엔 정점을 찍는다. 이때 이미 빈곤아동의 지역아동센터 이용률은 최고 대비 10%가 줄어든 상황이었다. 따라서 아동에게 출석을 강조하는 것은 지역아동센터의 유지와 밀접한 관련이 있기에 종사자 입장에서는 어쩔 수 없는 선택이었으나, 이용아동의 입장에서는 큰 압박으로 작용했다. 빈곤아동의 경우 방임 상태에 놓이는 경우가 많아 지역아동센터를 빠지더라도 출석하도록 유도하는 존재가 없기 때문에 출석에 대한 강조가 이용중단과 연결될 가능성이 높아졌다. 또한 정원 인정 기준의 변화로 인해 일주일에 두 번만 빠져도 출석 기준을 충족시키지 못하게 되었는데, 이 와중에 복지 프로그램 사이의 빈곤아동 유치 경쟁으로 인해 빈곤아동은 지역아동센터에 더욱 출석하기 어렵게 되었다. 이에 빈곤아동의 지역아동센터 이용률은 점차 감소하여 2014년 말 기준으로 총 이용아동 중 42%에 불과하다. 이는 2010년에 비해 20% 이상 줄어든 것이다. 빈곤아동이 가장 많이 이용했던 2011년에는 66,384명이나 지역아동센터를 다녔지만 2014년엔 20,775명이 줄어든 45,609명이 되었다. 3년 만에 1/3의 빈곤아동이 지역아동센터에서 사라진 셈이다. 경제적 효율성을 따지며 선별적 복지와 복지 적정․효율화를 강조한 정책의 실패라고 볼 수 있다.

학교에서 운영하는 ‘방과후 학교’ 등의 프로그램에서는 식사를 제공하지 않고, 저녁 시간의 돌봄도 해주지 않는다. 따라서 빈곤아동의 지역아동센터 이용률이 줄어들고 있다는 것은 빈곤아동의 방과후 돌봄에 사각지대가 생겼다고 볼 수 있다. 물론 이 연구에서는 지역아동센터를 나간 빈곤아동이 다른 복지 프로그램이나 기관을 이용하고 있는지, 아니라면 어떤 일상생활을 보내고 있는지에 대한 분석이 되지 않았기에 빈곤아동의 복지에 사각지대가 생겼는지 확신할 수는 없다. 따라서 이 연구에 이어 빈곤아동의 방과후 생활 실태를 조사할 필요가 있다. 빈곤아동을 대상으로 한 생활실태를 조사하여 통계를 내거나 지역아동센터를 그만둔 빈곤아동을 상태로 면접을 하는 등의 후속 연구가 필요하다.

학교 교육의 질을 높이고 수준을 맞추는 것만으로는 교육 평등을 실현시키기에 한계가 있다. 교육에서 사회경제적 배경에 따른 영향을 최소화시키기 위해서는 빈곤아동에 대한 경제적 지원뿐만 아니라 교육적, 사회적, 문화적 지원이 강화되어야 한다. 지역사회와 소통하며 지역의 복지를 향상시키는 지역아동센터는 그 역할에 적임자다. 지역아동센터를 이용한 경험과 종사자에 만족하고 지역사회의 지지를 받는 아동은 학교 적응에도 수월하다(김현주, 2010). 지역아동센터가 빈곤아동의 돌봄을 효과적으로 해낼수록 교육평등이 실현될 가능성이 더욱 커질 것이다. 아무쪼록 지역아동센터가 빈곤아동을 좀 더 수용하며 그들을 돌볼 수 있기를 바란다.

 

 

참고문헌

 

김선숙․유민상(2013). 지역아동센터의 사례관리가 아동방임 감소에 미치는 효과. 학교사회복지, -(24), 181–195.

김치영․김선미(2014). 지역아동센터 발달과정과 발전방향 연구. 아동교육, 23(4), 243–261.

김현주(2010). 사회적 지지가 지역아동센터 이용 빈곤아동의 학교적응에 미치는 영향. 청소년학연구, 17(12), 211–233.

박성희(2012). 농촌 지역아동센터의 아동 행복 위협에 관한 질적 연구 및 부모교육의 필요성. Andragogy Today : International Journal of Adult & Continuing Education, 15(1), 1–30.

박수억(2011). 낮은 사회경제적 배경을 가진 학생들의 학업성취도에 대한 학교효과. 교육사회학연구, 21(1), 55–76.

보건복지부(2008). 지역아동센터 관련 지침.

보건복지부(2009a). 지역아동센터사업 지침안.

보건복지부(2009b). 지역아동센터사업 운영 지침.

보건복지부(2010). 2010년 지역아동센터운영지침.

보건복지부(2011). 2011년 지역아동센터운영지침.

보건복지부(2012a). 2012년 지역아동센터 운영지침.

보건복지부(2012b). 취약계층 아동⋅청소년 종단조사 Ⅲ.

보건복지부(2013). 2013년 지역아동센터 운영지침.

보건복지부(2014). 2014년 지역아동센터 운영.

보건복지부(2015a). 2015년 지역아동센터 운영.

보건복지부(2015b). 2015년 지역아동센터 지원 사업안내.

서혜전․노성향(2013). 아동청소년과 부모의 지역아동센터 선택 기준. 청소년학연구, 20(2), 167–190.

이봉주․김세원(2005). 아동학대와 방임의 사회구조적 요인 ： 빈곤과의 상관관계를 중심으로. 아동과 권리, 9(3), 347–373.

이숙진(2011). 돌봄노동의 제도화와 여성들의 차이. 페미니즘 연구, 11, 49–83.

이은주(2008). 지역아동센터 이용아동의 아동방임 실태와 예측요인. 아동과 권리, 12(4), 547–566.

정선욱․김진숙(2014). 지역아동센터 이용 아동의 센터이용 경험: 지속과 중단을 중심으로. 청소년 문화포럼, 39(-), 115–141.

지역아동센터중앙지원단(2012). 전국 지역아동센터 실태조사보고서.

지역아동센터중앙지원단(2013). 전국 지역아동센터 실태조사보고서.

지역아동센터중앙지원단(2014). 전국 지역아동센터 실태조사보고서.

지역아동센터중앙지원단(2015). 전국 지역아동센터 실태조사보고서.

Brighouse, H.(2010). Educational Equality and School Reform. In Haydon, G.(Ed.)(2010). Educational Equality. New York: Continuum International Publishing Group.

 

지역아동센터에서의 빈곤아동 배제 현상 분석 - 이용률 감소와 관련하여.pdf

5.67MB